Přejít na hlavní obsah

Demokracie se nesmí stát tyranií většiny. I to hlídá ústavní soud

S ústavním právníkem Janem Filipem o roli a pravomocích ústavního soudu v demokratické společnosti.

Role a pravomoce ústavního soudu patří mezi pravidelně diskutovaná témata na české politické scéně. Jan Filip z Právnické fakulty MU ale kritiku napříč politickými stranami považuje za příznak toho, že instituce funguje dobře: „Nekritizovaný ústavní soud by nebyl dobrým soudem,“ říká. Foto: Ondřej Surý.

Prof. JUDr. Jan Filip, CSc., patří mezi nejuznávanější české odborníky na ústavní právo. Na Právnické fakultě Masarykovy univerzity se mu ostatně věnuje už přes čtyřicet let a kromě toho, že je vědeckou autoritou, působí také jako asistent soudce Ústavního soudu ČR a je autorem desítek expertiz pro český parlament, ministerstva či legislativní radu vlády. Smysl ústavy Filip vidí ve vytyčování mantinelů státní moci. Ústavní soud má pak dohlížet na to, že stát z těchto mantinelů nevybočuje. Ten český to podle něj dělá dobře, a právě proto čelí kritice politiků.

Jak jste se vůbec dostal k ústavnímu právu?
Náhodou, ale pak už to byla celkem jednoznačná cesta. Asi jako každý student práv jsem chtěl dělat občanské právo, a tak jsem se ve druhém ročníku, kdy se vybíraly pomocné vědecké síly, u profesora Eliáše ucházel o místo na katedře občanského práva. Ale protože jsem neuměl psát na psacím stroji, což byl jeho jediný požadavek, tak jsem neuspěl. Profesor Klokočka, který vedl katedru ústavního práva, tento požadavek neměl, a tak jsem skončil u něj. No, a ústavnímu právu se věnuji už čtyřicet let.

Drobnosti rozhodnou o celém lidském osudu.
Bylo by to skutečně o něčem úplně jiném. Mám takový pocit, že na katedru občanského práva tehdy jako pomocnou vědeckou sílu vzali současnou předsedkyni Nejvyššího soudu Ivu Brožovou.

Co vás u tématu udrželo?
Ústavní právo zahrnuje spoustu nesmírně zajímavých věcí. Výčet by byl nekonečný. Dříve jsme se museli věnovat spíše zahraničí, zatímco posledních dvacet let se téměř výhradně zabýváme domácím prostředím. Nepotřebujeme si už hledat nějaký předmět bádání, protože i u nás se na rozdíl od doby socialismu v ústavním právu stále něco děje.

Jaké bylo působit v tomto oboru za minulého režimu?
Základní předpisy ústavního práva byly přijaty v období let 1968 až 1971 a do roku 1989 se nic nezměnilo. Žádné novelizace. Ze tří oborů ústavního práva – československého, socialistických a kapitalistických zemí studenty zajímal hlavně ten posledně uvedený.

Revoluce pro vás musela odborně znamenat obrovskou změnu.
To si dnes už málokdo dovede představit. Asi žádný obor se revolucí tak moc nezměnil jako ústavní právo. Bylo bráno spíše jako ideologická disciplína, ale po revoluci se z něj stal soubor závazných pravidel. Najednou se na nás začali obracet lidé z celé země, jak by co mělo být z hlediska pravidel jednání Federálního shromáždění a národních rad. Moje velké téma byly v té době volební zákony. Psal jsem doma jejich první verzi coby člen týmu profesora Boguszaka. A když vznikl ústavní soud, tak se vše ještě zintenzivnilo. Byl to skutečně šokující zvrat, pro právní vědu snad nejvíce.

Jak byste popsal základní smysl ústavního práva?
To je dobře, že se ptáte, protože stejně jako před rokem 1989 se teď takto zase začínají ptát i naši studenti: K čemu vlastně ústavní právo je, když si tady kdekdo stejně dělá, co chce? Na to odpovídám, že dokud tu bude ústava a bude fungovat ústavní soud, tak ještě není nic ztraceno. Ústavní právo je tedy obecné vymezení mantinelů, ve kterých se může pohybovat státní moc vůči jednotlivci, a smyslem ústavy je omezit tuto státní moc. Od roku 1992 u nás ovšem nastal jistý sestup v respektu k ústavě. Ale je to logické. Tehdy byly všichni z demokracie nadšení a připravení respektovat nějaká pravidla. Teď už hledají způsoby, jak by těmto pravidlům unikli.

Funkcí ústavního soudu v demokratickém státě je tedy dohlížet na státní moc?
To sice ne, ale je to pojistka, na kterou se může obrátit ten, komu to zákon o ústavním soudu umožňuje. V českých poměrech tento soud konečně funguje správně. Ústavní soud první republiky nesehrál vůbec žádnou roli. Ten federální už sice nějak fungoval, ale pořád to ještě nebyl ústavní soud v pravém slova smyslu, protože nemohl přímo rušit zákony. Především rozhodoval o ústavních stížnostech, ale ten, kdo podával stížnost, ji nemohl spojit s návrhem na zrušení právního předpisu. V tom nastal klíčový obrat v roce 1993.

V posledních letech se o roli ústavního soudu vedou velké diskuse. Známé jsou třeba výroky prezidenta Václava Klause, který soud kritizuje za to, že nepřípustně vstupuje do politiky.
Ústavní soud se ze své podstaty někdy dostává k rozhodování o věcech, kde jedno rozhodnutí aktuálně nahrává levici a druhé pravici. Kritice politiků se tedy nevyhne. Žádný soud na světě, není schopen vydat své rozhodnutí úplně jednoznačně a bez diskuse. To, že se na náš Ústavní soud snáší kritika politiků, a to zprava i zleva, je tedy dobře. Nekritizovaný ústavní soud by nebyl dobrým soudem.

Takže to není jen český kolorit, že se politici strefují do pravomocí ústavního soudu?
Vůbec ne. To se děje všude a ještě daleko ostřeji. Konečně, když poprvé v roce 1803 rozhodl Nejvyšší soud USA o neústavnosti zákona přijatého Kongresem, uvažovalo se mezi poslanci, zda by jeho předseda neměl být souzen pro porušení ústavy.

Ústavní soud podle vás do politiky svým způsobem patří?
Ústavní soud samozřejmě nemá vstupovat do politiky tak, že bude rozhodovat o poplatcích ve zdravotnictví. Vstupuje do ní ale tím, když rozhoduje, zda je vůbec přípustné takové poplatky zavést. Dnes už je tedy Ústavní soud v podstatě součástí zákonodárného procesu. Ale ne jako třetí komora, nýbrž jako instituce, ke které se politici obracejí, pokud se jim nějaká přijatá zákonná úprava nelíbí. Došlo to tak daleko, že už v průběhu zákonodárného procesu argumentují nebo vyhrožují ústavním soudem.

A to je dobře?
Je, protože všichni si dávají pozor na to, aby se nedopustili nějaké chyby, něčeho, co by bylo v rozporu s ústavou. Málokdy se dnes už stane, že by byl přijat zákon, u kterého je dopředu jasné, že jej ústavní soud odmítne. To, co se stalo před dvěma lety v souvislosti se snahou parlamentu o zkrácení volebního období poslanecké sněmovny, je pěkným příkladem. Ústavní soud to odmítl a pro zákonodárce z toho vyplývá, že zřejmě už nikdy nezkusí odhlasovat ústavní zákon, u kterého se dopředu avizuje, že je v rozporu s podstatnými náležitostmi demokratického právního státu. Ústavní soud už jasně řekl, že v takových případech zasáhne.

Objevují se ale názory, že tak velká moc ústavního soudu jde proti principům demokracie. Soud se stává nedílnou součástí zákonodárného procesu, který by měli mít na starosti volení zástupci v parlamentu.
S tím nemohu souhlasit, protože jsme se už vícekrát přesvědčili, že 99,9 procent lidí nemusí mít vždycky pravdu. Od toho je tady ústava, aby stanovovala pravidla. A někdo musí dohlížet na jejich dodržování, bez ohledu na to, že se parlament aktuálně rozhodne, že se mu nehodí. Jsme přece v ústavě definováni jako demokratický právní stát a i demokracie je vládnutí v podmínkách práva. Většina nemůže všechno, i ona se musí řídit pravidly, která si vytyčila. Jinak by to byla tyranie.

Pravidla si ale změnit můžeme.
Muselo by se tak ale stát stejným způsobem, jakým byla přijata. Ovšem i pak je otázka, jestli by se to parlamentu povedlo. Některá pravidla jsou nezměnitelná. A kdyby se třeba poslanci rozhodli, že omezí pravomoci ústavního soudu, mohli by narazit, neboť to lze jedině cestou změny ústavy.

Jak se stavíte obecně k měnění české ústavy?
Od roku 1993 bylo podáno snad více než sto návrhů ústavních zákonů, ale žádný neprošel a asi vzhledem k politické konstelaci hned tak neprojde. Evergreenem je poslanecká imunita nebo kompetence Nejvyššího kontrolního úřadu. Stát ale i beze změn v těchto oblastech funguje celkem bez problémů dál. Nějaká zásadní potřeba změny tu podle mě není. Pokud by něco skutečně nefungovalo, už by se to spravilo. Naším problémem jako všude jinde není chybějící dobrá ústava, ale dobrá politika.

Takže byste nedovedl vy sám jmenovat něco konkrétního, co by bylo žádoucí změnit?
Pochopitelně každý, kdo se ústavním právem zabývá, by dokázal něco naformulovat jinak a něco pozměnit. Otázkou však je, jestli je to nezbytné. Já myslím, že nikoliv. Tím myslím právě ona zásadní řešení zvolená v roce 1992.

V poslední době se zase mluví o přímé volbě prezidenta. Je taková změna kompatibilní s českým ústavním systémem?
Když se rozhodneme, že budeme volit prezidenta přímo, vyřešíme tahanice stran, ale na druhé straně prezident stejně bude muset se stranami spolupracovat. Nepřímá volba pro to vytváří dobré podmínky. Pokud bude volen přímo a bude výrazná osobnost, tak se bude odvolávat na svůj silný mandát přímo od lidí. Formulace v ústavě jsou založené na určitých tradicích, jsou třeba několik set let staré a každý zhruba ví, co se jimi myslí. Praxe ale záleží na osobnosti prezidenta. Pokud bude volený přímo, může chtít praxi měnit. Kompatibilitou bych se tedy nezabýval. Způsob volby není z tohoto pohledu relevantní. Ptal bych se, jestli to potřebujeme.

Zmínil jste roli tradice v chápání ústavy. Nevnáší to do systému zmatek? Nebylo by lepší, aby byla ústava přesnější?
Ne. Ústavní právo je založeno na zvyklostech a je to dobře. Otázku rozvodů řeší okresní soud stokrát týdně a je potřeba ji mít v zákoně podrobně zpracovanou. Otázku, jestli může soud ústavní zákon zrušit jako neústavní, řešíme jednou za století. Klíčovou roli hraje ústavní zvyklost, která se vytváří tak, že nějaký orgán, třeba poslanecká sněmovna, ve výslovně neupravené otázce jedná určitým možným způsobem a ostatní státní orgány s tím buď souhlasí a uznají to jako správné, nebo se vede spor. Až se vyřeší, bude se dále vycházet z takto vytvořeného precedentu. U stolu totiž nikdy nevymyslíte řešení pro všechno a u ústavy to platí obzvlášť. Pokud si orgány navzájem vychází vstříc a hledají schůdné cesty, tak je tohle ideální způsob. Čím je ústava podrobnější, tím víc problémů to většinou vyvolává. Já zastávám názor, že v ústavě má být málo napsáno, ale hodně řečeno.

Máte příklad nějaké takto vytvořené praxe?
V ústavě třeba nikde nemáme, že když odstoupí předseda vlády, tak padne celá vláda. V souvislosti s demisí předsedy vlády v roce 1997 se to takto začalo chápat, ač to v naší ústavě na rozdíl od jiných států výslovně stanoveno není. Za první republiky byla úprava podobná a přitom se předsedové vlády měnili jako na běžícím pásu a žádné vlády nepadaly. Žádná dramata, žádné úřednické vlády, žádné chození s podpisy na Hrad. Mimochodem ten požadavek donést potřebný počet podpisů na podporu nové vlády vznesl až prezident Beneš v únoru 1948 na Gottwalda.

Baví vás víc učit o všech těchto věcech studenty nebo radši vstupujete přímo do praxe?
Ono je to propojené − moje působení u ústavního soudu, ale i to, že jsem působil jako expert v senátu, ve federálním shromáždění či v legislativní radě vlády, to všechno s učením souvisí. Jedno bez druhého si nedovedu představit. Ústavní právo se mi tak nejeví jako řada teorií od Aristotela po současnost, ale jako návod na řešení problémů fungování státu. Učení mě proto baví čím dál tím víc. Pořád je o čem diskutovat, stále je tu spousta problémů a stovky rozhodnutí Ústavního soudu k rozebírání. A nepůsobím jen já na studenty, ale i oni na mě, ač si to sami neuvědomují. Učebnice ústavního práva by bez nich nebyla taková, jaká je.

Učení je tedy to, co vás nejvíc baví na působení v akademickém prostředí?
Je to skvělé, protože zdánlivě nestárnete. Sám sebe nevidíte a studenti mají pořád mezi těmi osmnácti a pětadvaceti lety. Skvělá je samozřejmě ale i celková tvůrčí atmosféra akademického prostředí, kde se diskutuje a kde se promýšlejí nejrůznější problémy a hledají se způsoby jejich řešení. Je to pořád něco nového nebo staronového v nových podmínkách. Navíc se všechno stále mění, takže vás to nutí být ve střehu. Potěšení navíc nepřináší jen psaní knih a článků, ve kterých něco řešíte, ale také úspěchy vašich žáků v praxi.

Práce je pro vás zřejmě i koníčkem.
Nejraději jsem, když se mohu v klidu věnovat studiu a práci a nehoní mne termíny.

Hlavní novinky